摘   要：平台公司在我国已有二十多年的历史，对推动我国城市化起到了重要作用，但也出现了债务规模大、融资成本高、效率低下、权利寻租等问题。本文提出用PPP模式对平台公司进行改革的方案，按照“先政府后平台、先债务后项目、先存量后增量”的思路，并坚持“分类实施”的原则，逐步实现平台公司与政府脱钩，建立现代企业制度。 

关键词：平台公司、PPP、改革 

一、政府融资平台公司的界定

国务院印发的《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）中，对地方政府融资平台公司的界定为“由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体”。

财政部、国家发改委、人民银行、银监会联合下发的《关于贯彻<国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知>相关事项的通知》（财预[2010]412号）中，进一步明确“纳入清理范围的融资平台公司是指，由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。”

根据国发19号文和财预412号文，地方政府融资平台公司（“以下简称平台公司”）具有三个特征：一是由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等出资设立，出资方式有财政拨款、注入土地、股权投资等；二是承担地方政府投资项目的“投融资”功能；三是具有有独立企业法人资格的经济实体，如建设投资公司、国有资产运营公司、行业性投资公司等。

二、平台公司分类

从经营区域级主营业务范围的角度，我市融资平台可以分为以下四类：

（一）综合平台

如各个省级城投公司等。这类平台一般承担所在区域城市的建设财政职能，还是所在行政区域内重大项目的融资主体、项目建设主体和公用事业的运营管理主体。综合平台在基础设施与公共服务领域已经积累综合优势，融资成本低、组织项目建设的效率高、运营管理能力强。

（二）行业平台

如各地的保障房公司、水务公司、轨道公司等。这类平台是城市建设中某一特定领域的融资、建设与运营主体，同时承担所在行业的部分管理职能。行业平台一般具有自己的施工、运营队伍，专业技术优势明显，组织项目建设的效率高、运营管理能力强，在其领域具有明显优势。

（三）园区平台

如各地园区开发公司等，类似园区内的城投公司。园区平台一般承担相应园区的基础设施融资、建设与运营，招商引资以及政府授权的公共服务职能。

（四）空壳平台

2008年全球金融危机后，各地成立了一些资产规模少、可运作资源少、治理结构不规范、综合能力弱的区县级平台。部分公司主要承担安排干部、分流编制人员、处理不良资产的作用，对地区基础设施开发建设起到的作用较小。

三、平台公司发展历程及存在的问题

（一）平台公司发展历程

改革开放后，东部沿海城市在经济快速发展的带动下城市规模逐渐扩大，新开发地区建设任务增多。在此背景下，东部沿海地区成立了一批基础设施建设公司，其主要职能是承担建设任务。90年代后期，随着分税制改革，地方政府财力下降，但城市建设需求却迅速增长。最早上海市探索由城投公司融资，财政给予担保，此举获得成功，有力的推动了上海城市建设。受此启发，全国各地成立了大量融资平台公司。2004年，天津市委市政府批准成立天津城投集团，作为政府性的投资公司，专司重大城市基础设施的融资、投资、建设职责，注册资本为677亿元，资产规模超4000亿元，位居天津市大型国有企业之首。

总体看来，在地方政府缺乏规范的融资渠道，基础设施建设资金不足的情况下，通过地方政府融资平台公司，把银行资金优势、政府信用优势和市场力量结合起来，支持薄弱环节发展，对促进地方经济发展、特别是加强基础设施建设方面发挥了积极作用。

2008年后，为应对国际金融危机冲击、保持经济平稳较快发展，国家提出四万亿投资计划，在此带动下各地又集中成立了一批融资平台公司。大量平台公司大规模、高成本的融资行为使债务规模迅速扩大，由于大部分是以地方政府财政为担保，由此形成隐性政府债务负担。

随着2013年后还款期的集中到来，地方政府债务规模过大问题引起中央关注，由国务院印发了国发19号文，要求清理平台公司债务。2014年进一步印发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号），要求地方政府加强债务管理，明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。自此，平台公司的发展进入新阶段，以规范举债行为、化解债务风险、转型改革为主要特征。

（二）平台公司出现的问题

我市平台公司经过2008年后的快速发展，暴露出以下可能形成系统性风险的问题：

1、债务规模过大

平台公司融资普遍缺乏有效监督，容易造成债务规模失控。平台公司建设的项目绝大多数是基础设施项目，投资规模大，且难以产生现金流入，存量债务偿还只能靠借新还旧。由此造成债务规模越滚越大。

2、融资成本高

我市在近些年进行了大规模城市基础设施建设，资金需求巨大。部分平台公司因资信等级低，难以获得低息资金。为尽快完成融资需求，部分平台公司举借了部分高息债务，如信托、保险资金。

3、项目实施效率低

我市基础设施建设较多采用指派的方式将任务制定一家平台公司承担。该平台公司以财政支付为担保进行融资，招选择设计、施工单位进行建设，项目建成后移交给相应事业单位运营。整个过程中缺少必要的选择、竞争过程，仅有的设计、施工招标也出现了一些不规范的做法，由此导致成本高、效率低。

4、权力寻租问题时有发生

十八大后处置的权利寻租案例中，很多与工程相关联。在各地城投公司中也存在着权利的关联交易现象，某市也出现了一些典型案例。

四、以PPP模式推动平台公司改革的可行性

（一）政策依据

1、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》

推动国有企业完善现代企业制度。国有企业总体上已经同市场经济相融合，必须适应市场化、国际化新形势，以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，进一步深化国有企业改革。国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，推进公共资源配置市场化。消除各种隐性壁垒，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。鼓励非公有制企业参与国有企业改革。

2、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）

加强政府或有债务监管。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。

3、《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金[2014]112号）

各级财政部门要鼓励和引导地方融资平台公司存量项目，以TOT（转让-运营-移交）等方式转型为PPP项目，积极引入社会资本参与存量项目的改造和运营，切实有效化解地方政府融资平台债务风险。

4、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号）

积极引进社会资本参与地方融资平台公司存量项目改造，争取通过政府和社会资本合作模式减少地方政府性债务。探索通过以奖代补等措施，引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为政府和社会资本合作项目。积极运用转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营。大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目。

（二）平台公司的业务领域适宜PPP模式实施

平台公司主要从事城市道路、高速公路、轨道交通、污水垃圾处理、供水、供热、保障房建设等基础设施和公用事业领域项目建设、运营。这些项目一般公益性明显但又缺少经营性或经营性较差。平台公司建设这些项目一般不是为了盈利，而是完成政府指派的任务。

PPP模式应用于应由政府提供，但政府提供效率低下的项目。集中在基础设施和公用事业领域。

平台公司从事的业务领域与适宜采取PPP模式的领域基本上是重合的。因此，以PPP模式推动平台公司改革具有操作基础。

（三）平台公司有能力参与PPP项目

平台公司经过多年的发展，人员稳定、业务熟练，尤其是大项目经验丰富，具有完成重大工程项目建设的能力。

另外，平台公司拥有土地等资产，具有政府背景，资信等级一般较高，其融资成本较民企低，具有低成本资金优势。

因此，平台公司转型后以社会资本的身份参与PPP项目，具有项目经验、资金成本等方面的优势，具备一定的市场竞争力。

五、改革方案探讨

（一）改革思路及实施方案

按照“先政府后平台、先债务后项目、先存量后增量”的思路，并坚持“分类实施”的原则，推动平台公司改革。

1、先政府，后平台

首先政府提高对PPP的认识，充分认识PPP对转变政府、实现国家治理体系和治理能力现代化的作用。划清政府与市场的界限，改革基础设施和公共服务供给方式。对有一定收益和现金流的准公共产品项目，优先采用PPP方式，吸引社会资本参与，充分利用社会资本管理、资金和技术等优势，提高公共服务质量和效率，为投融资平台转型发展创造空间。

然后对平台公司进行法人治理体系改革。平台公司一般只是在形式上具有法人实体，但公司法人治理结构不健全，董事长、总经理等主要管理人员大多为现任公务员或事业编制人员。建议以建立现代企业为目标，根据公司法等要求，逐步建立健全企业董事会、监事会和总经理等法人治理结构，转换职工身份，现任公务人员退出管理阶层，实现管理人员职业化，理顺和业务主管部门、国有资产管理部门的关系。

2、先债务、后项目

先对平台公司自身债务进行处理。根据国发19号文和财预412号文的要求，对平台公司债务进行分类处理。因承担公益性项目建设运营举借、主要依靠财政性资金偿还的债务，划为政府债务；因承担公益性项目建设运营举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务及因承担非公益性项目建设运营举借的债务，划为企业债务，由平台公司负责偿还。

债务划分后，再考虑用PPP模式对不同的债务进行处理，或由平台公司参与PPP项目。

3、现存量、后增量

先对平台公司存量项目进行处理，以解决贷款到期问题。通过出售产权、租赁等方式，推动平台公司已建成，或者在建项目与社会资本投资者开展合作，交由项目公司建设和经营，平台公司收回投资后优先还本付息。通过在存量项目中与社会资本的合作，逐步摸索改革经验。对PPP模式操作成熟后，再以新项目进行合作，或者以社会资本的身份参与项目。

 

4、分类实施

综合平台公司具有较强的综合实力，重大项目经验丰富，与政府关系最密切，应优先考虑两种方式参与项目，一是以政府出资代表的身份，入股项目公司，代表政府对项目进行把控，维护公共利益；二是以社会资本的身份与政府合作大型项目，对项目进行整体操盘。

行业平台公司，一般具有特定行业项目的运营经验，其运营的项目一般具有经营性。对其存量项目，可委托社会资本运营，或者引入社会资本入股，共同经营。对政府新建项目，专业平台公司可与政府合作，或受社会资本委托参与项目运营。

园区平台公司在园区开发建设过程中起到开路先锋的作用，对其改革可暂缓到园区发展基本稳定、基础设施基本完善后再进行。改革方案可参照综合性平台公司实施，操盘项目整体开发或作为政府出资代表入股项目公司。

空壳型平台公司情况复杂，应根据具体情况确定改革方案。

（二）平台公司参与PPP项目的方式

1、作为社会资本与政府进行合作

平台公司作为社会资本参与当地政府和社会资本合作的项目。此时需要实现平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构。其已承担的地方政府债务，应纳入政府财政预算、得到妥善处置，并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能。

2、作为政府方出资代表参股项目公司

政府指定平台公司作为政府方出资代表参股项目公司。此时地方融资平台公司既作为政府方的出资代表在项目公司中行使股东权利，又作为项目公司股东之一参与到项目公司的日常运营及利润分配。在项目公司层面进行平台公司在与社会资本的合作，既有利于平台公司向社会资本学习，积累市场化运营经验，又可将合作失败的风险控制在项目公司层面，与平台公司母体隔离，不至于危及平台公司整体。

对于项目建设也有众多优势。一是平台公司在项目前期工作及工程建设管理方面经验较为丰富，由其协助项目实施机构开展前期工作，有利于推动PPP项目进展。二是平台公司作为项目公司股东方，可以参与项目公司的日常经营及决策，有利于增强政府方对于项目公司的把控力度，有效地约束社会资本的行为。因此，该种参与方案容易获得政府支持，减少改革阻力。

六、结语

中央、国务院多次发文要求对平台公司进行改革，但其问题由来已久，债务规模普遍较大，利益关系盘根错节，对城市建设、政绩积累具有重要作用，因此其改革推动缓慢。本文提出用PPP模式推动平台公司改革的思路，希望能为有关领导和专家的改革工作提供思路借鉴。

作者简介：

袁政，毕业于中国科学院，现为天津国际工程咨询公司PPP中心主任助理。工作专业于PPP、降低平台公司债务、工程咨询领域。全程参与了天津市PPP推动工作，参与全市方案制定、政策研究、课题研究、项目推动、培训讲课、项目咨询等工作。参与了《西气东输三线闽粤支干线广东段社会稳定风险评估》、《蓟县上仓污水处理厂特许经营项目》、《彭州市污水处理厂网一体化PPP项目投资可行性分析》等五十多项工程的咨询工作。深入研究业务，发表了多篇专业论文，获得天津市发改委系统2016年优秀调研成果三等奖、2016年中国招标投标协会理论研究征文二等奖、2016年中国监理协会理论研究征文二等奖。

主持完成《PPP工作程序及示意图研究》、《非经营性、准经营性PPP项目如何吸引社会资本参与》、《以PPP模式推动基础设施和公共服务供给侧改革存在的困难和对策建议》、《天津市“十三五”PPP规划》等研究课题。作为主要起草人，完成《天津市重点领域推进政府和社会资本合作工作指南》、《天津市政府和社会资本合作项目前期工作专项补助资金管理实施细则（暂行）》、《天津市市政公用交通领域推广政府和社会资本合作（PPP）模式实施方案》（津建计[2016]186号）、《天津市人民政府关于推进政府和社会资本合作的指导意见》（津政发[2015]10号）等政策文件的起草论证工作。组织策划全市PPP培训三场，并担任主讲专家。作为天津市财政局PPP专家，参与项目评审等工作。为推动PPP改革工作做出了贡献。